一、历史背景

       我国的公共财政体制自1994年分税制改革以来实行的是中央集权下的地方有限财权自治。在这种体制下，地方政府财政收入占全国政府财政收入的比重较中央政府低，但却承担了更为繁重的公共服务任务。这就造成了地方政府财权与事权的严重不对称。由于在城市建设等公共事业方面，地方政府的责任越来越重，但地方政府的收入却日趋减少，地方政府开始探索解决资金缺口的途径。随着2008年下半年国际金融危机给世界经济带来的重创，我国政府为应对金融危机，在国内推出了四万亿经济刺激计划，各级地方政府也相继推出了配套投资计划。然而地方政府的收入不可能在短期内增加，因此只能借助于主动负债来解决资金缺口。然我国《预算法》规定不允许地方政府发行地方债券，堵住了地方政府通过市场化融资的通道。在这种情况下，地方政府融资平台成为了地方政府绕开政策障碍的主要融资通道，如雨后春笋般急速增加、膨胀。历史上，地方政府融资平台为地方经济和社会发展筹集资金，加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击发挥了积极的作用。与此同时，也给我国经济运行、金融稳定带来了一定的风险隐患。

       二、风险分析

       1、政策风险

       2010年6月10日，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），提出了对地方政府投融资平台进行清理，规范的要求。

       2014年10月2日，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），明确提出剥离平台公司政府融资功能。

       2016年10月27日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号），继续强化并明确剥离地方融资平台公司的政府融资功能，推动平台公司转型。

       2017年以来，对地方融资平台公司的规范管理更是提上一个新的级别，以防范地区（或有）政府债务风险，地方融资平台公司转型的迫切性加剧。

       自2010年首次出台规范融资平台公司政策至2017年以来，政府就地方融资平台公司的强监管措施频发，明确提出了剥离地方融资平台公司的政府融资功能，并不断提出一系列强监管措施，政策风险逐步加大。

       2、融资渠道受阻风险

       地方政府融资平台现有债务除纳入地方政府债务核算部分可通过地方债务置换处理外，其余未纳入部分需自己进行融资解决。然而平台公司主要功能是用于基础设施建设、公用事业建设等，以政府为资产、信用等依托而成立的投融资公司，其本身造血功能较弱，随着资产负债率的逐步攀升，难以在通过借新还旧进行维系，融资渠道逐渐受阻。

       3、地方政府支持力度减弱风险

       资产方面，储备土地、公益性资产已被明确禁止注入融资平台公司；业务方面，委托代建、政府购买服务被要求逐步规范；融资方面，《预算法》禁止政府为企业融资提供任何形式的担保。地方政府对融资平台公司的支持力度正在逐渐减弱。

       4、到期偿债风险

       地方政府融资平台承担公益性项目所形成的债务体量很大，纳入政府债务的只是一小部分，由于融资平台盈利普遍较弱，依托自身也无法解决后续的还本付息问题，随着时间推移，偿债风险逐步加大。

       5、平台分化风险

       不同层级的地方政府，可支配的财力和资源不同，行政层级越高的地方政府可支配的财力和资源越多，融资平台的风险应对能力越强，反之应对能力越弱；同时，融资平台区域风险分化也很明显，债务率越高的区域，平台公司承担的风险就越大。

       三、转型方向

       地方政府融资平台公司的建立，虽然能够解决地方政府财政紧缺的问题，但是对于其带来的经营风险及社会矛盾也不容小觑。如，地方政府为了改善城市风貌而过度负债建设，导致政府融资平台公司的融资压力越来越大，加之地方政府融资所得大部分应用于无经营性收入的投资项目，这种投入与产出之间的失衡往往造成地方政府偿债能力下降。因此，在传统地方融资平台公司的发展模式下，其所带来的问题和风险使转型成为必然。

       （一）业务转型

       1、转向城市综合服务商。在土地储备和基础设施建设的基础上，通过获取特许经营权的方式开展公共产品和服务业务，参与城市公用事业或其他国有资产的管理与运营，成为城市综合服务商。

       2、转向投控公司。从以项目为导向的投资建设平台公司转向以多元化经营的投资控股型企业。

       3、转向专业经营公司。以某一专业领域为核心，利用公司在该领域的经验和资源，发展成专业化化的经营公司。

       （二）与政府关系的转型

平台公司与政府之间建立规范的法律和结算关系是未来转型的关键。将平台公司的政府性支持由隐性化、合规化、不确定性向显性化、合法化、确定性转变。明确地方政府责任，明确平台公司与地方政府之间的权责界定，还原地方融资平台公司的独立法人地位。同时，加强地方政府投融资市场的透明化管理，规范融资品种和偿债来源。通过政策规范，清理地方政府融资平台中的违规操作、管理漏洞、账务不清等恶性现象，建立健全地方政府融资平台偿债机制，加强地方政府财政创收能力，降低偿债风险，营造科学化、规范化的融资市场。

       （三）融资方式转型

重组地方资源，开拓多元化的融资渠道，利用市场充分吸引社会投资，实现投资主体多样化是地方政府融资平台寻求转型的重要途径。地方融资平台公司应在发展传统的间接融资渠道之外，充分利用金融市场，积极尝试直接性融资渠道，开拓资产证券化等新型融资工具，建立规范化的平台公司融资方式，如PPP、专项债、政府投资基金、债券、贷款等。

（本文由念桐咨询“不知春秋"小组张浩、王赞供稿）